El 1991, l’aleshores ministre d’Afers Estrangers belga Mark Eyskens va definir Europa com “un gegant econòmic, un nan polític i un cuc militar”. Aquesta cèlebre afirmació és citada sovint per acadèmics i polítics, però continua sent veritat? Una ràpida mirada a les notícies d’actualitat ens indica que les economies europees estan estancades i que la Unió Europea és lluny de ser un actor polític i militar coherent. En aquesta situació generalitzada de falta d’entusiasme pel projecte europeu resulta difícil no caure en el pessimisme. Però hem de ser justos: malgrat que en moltes àrees la Unió no està a l’altura de les seves possibilitats, els europeus han recorregut un llarg camí des de 1991.
En el breu període d’una mica més de 30 anys, hem assistit a la creació de la UE, que cada vegada s’assembla més a un Estat federal. Té una estructura institucional complexa i multidimensional, amb competències polítiques de gran abast en algunes de les àrees més sensibles de la política nacional, com la política interior, la política comercial i la política monetària, així com la política exterior i de defensa, encara que aquestes últimes continuen sent intergovernamentals. El final de la Guerra Freda i l’ordre mundial bipolar de principis dels 90 es van transformar ràpidament en eufòria per una nova era de pau i democratització. La UE – avui dia encara el projecte de pau més exitós del món- es va beneficiar d’aquesta atmosfera. En efecte, els fonaments de la seva Política Exterior i de Seguretat Comuna (PESC), de la seva Política Comuna de Seguretat i Defensa (PCSD) i de les seves polítiques de justícia i interior van ser creats els anys 90.
Aquella dècada es va veure també l’inici del procés d’ampliació més ambiciós de la UE, que conclouria el 2014 amb l’adhesió d’onze Estats postcomunistes, tots ells convertits en democràcies liberals i economies de mercat més o menys efectives, així com de Xipre i Malta. Inspirant-se en el seu èxit a l’exercici del “poder normatiu”, la UE va posar en marxa, el 2004, la Política Europea de Veïnatge (PEV), per tal d’estendre l’àrea d’estabilitat, democràcia i prosperitat als veïns de l’est i del sud. La PEV es va concebre com una espècie de política d’ampliació lleugera, amb una agenda de reformes i unes condicions semblants, però sense el caramel de l’adhesió, creient que unes relacions més estretes amb la UE constituirien un incentiu suficient perquè els països veïns duguessin a terme costoses reformes econòmiques i administratives. El 2003 es va aprovar l’Estratègia Europea de Seguretat (EES), que identificava els potencials desafiaments relatius a la seguretat: terrorisme, proliferació d’armes de destrucció massiva, conflictes regionals, estats fallits, crim organitzat i, des de la reforma de 2008, ciberseguretat. El Tractat de Lisboa de 2009 va suposar l’elevació de categoria de la naturalesa política de la UE, reforçant la Política Europea de Defensa i la Política Exterior i de Seguretat Comuna, principalment amb la creació del càrrec d’alt representant de la Unió/Vicepresident de la Comissió per donar a la UE “una veu” en política exterior i el Servei Europeu d’Acció Exterior (SEAE), el corresponent instrument diplomàtic europeu. Així, la UE s’ha convertit en un actor de seguretat que es desenvolupa i que ja manipula una complexa caixa d’eines. Les polítiques exterior i de seguretat europees compten amb un ampli suport entre la ciutadania: una gran majoria d’europeus és favorable que la UE exerceixi un “fort lideratge en els assumptes mundials”1.
La resposta de la UE a les crisis internacionals demostra que està lluny de ser un actor exterior coordinat i madur, però poc a poc ha començat a mostrar una coherència sorprenent
Malgrat tot, el desenvolupament dinàmic de la identitat política i de seguretat de la UE pràcticament s’ha paralitzat des de l’inici de la crisi econòmica i financera global, que va començar als Estats Units però ha colpejat la Unió amb especial duresa. La crisi ha accelerat les grans tendències internacionals, incloent la creixent interdependència entre països, l’aparició de nous actors i la subsegüent erosió del poder dels EUA i particularment de la UE. La influència de la UE en el món depèn, en gran manera, del seu “poder tou” o “poder d’atracció” i la capacitat per exercir aquesta influència s’ha vist menystinguda quan el món ha assistit a la seva lluita contra la inestabilitat fiscal i els problemes econòmics. L’escassetat de fons públics ha comportat també que hi hagués menys diners per a les polítiques d’exterior i de defensa, la qual cosa ha debilitat la capacitat de la UE d’influir en el que està passant al món. Els problemes econòmics europeus han coincidit amb una major agitació i inestabilitat a nivell mundial i també a prop de les seves pròpies fronteres. Primer, al sud, amb l’onada de protestes populars de la Primavera Àrab i, posteriorment, a l’est, on les velles friccions geopolítiques han donat lloc a una autèntica guerra a Ucraïna.
La resposta de la UE als esdeveniments s’ha vist afectada per l’anomenat “espai entre capacitats i expectatives”. La valoració del món acadèmic i de la ciutadania és que la seva reacció ha estat tardana, feble i cacofònica. La crítica generalitzada no té origen només en la frustració generada per les altes expectatives de l’opinió pública -que esperava que la UE jugués un paper més important en els assumptes mundials- sinó que ha d’interpretar-se també en el context actual de creixent euroescepticisme.
És fàcil estar d’acord que la resposta de la UE als esmentats esdeveniments internacionals mostra que està lluny de ser un actor exterior coordinat i madur. Tanmateix, en els últims anys, encara que a poc a poc i de manera vacil·lant, ha començat a mostrar una coherència sorprenent, especialment si es compara amb el passat. I això fins i tot en les qüestions que més divideixen els Estats membres, com les relacions amb la Federació Russa. És important recordar que no fa massa, el 2008, quan es va produir el conflicte entre Rússia i Geòrgia, els Estats membres van ser incapaços d’assolir una posició comuna en relació amb les sancions econòmiques i diplomàtiques contra el seu polèmic veí i, aleshores, l’actual resposta comuna de la UE a la guerra d’Ucraïna hagués estat inimaginable. És més, si bé la baronessa Ashton, l’anterior Alta Representant per a la PESC/vicepresidenta de la Comissió, pot ser criticada per molts errors, el cert és que va aconseguir una cosa fonamental. Va demostrar que la UE pot jugar un paper important al més alt nivell internacional amb el seu enfocament multilateralista si fa un bon ús dels instruments de què disposa. I ho va fer combinant hàbilment les seves capacitats per formar coalicions polítiques i diplomàtiques amb els incentius econòmics i la pressió de les sancions. Encara que les preocupacions sobre la durabilitat dels acords no s’han de prendre a la lleugera, és just dir que tant en la negociació de l’acord de pau de 2013 entre Sèrbia i Kosovo com en les converses sobre la qüestió nuclear amb l’Iran la UE ha jugat un paper fonamental.
L’Estratègia Europea de Seguretat necessita una revisió urgent perquè el context internacional ha canviat substancialment
El Tractat de Lisboa crea grans oportunitats perquè la UE reforci la seva acció exterior, de manera que pugui afrontar les complexes crisis de multiplicitat d’actors i dimensions, i els creixents desafiaments a la seguretat, identificats per l’Estratègia Europea de Seguretat. Però, tanmateix, en els anys de crisi econòmica hem assistit a la lenta desintegració de les capacitats civils i militars de la UE. Als anys de fort desenvolupament i de proliferació de missions civils i militars de la UE, ha seguit una paràlisi gairebé total. Irònicament, aquest procés ha coincidit amb la integració d’estructures al Servei Europeu d’Acció Exterior, l’instrument que justament havia d’enfortir l’enfocament global de la Unió. Dit això, i malgrat que els Estats membres es tanquin en banda en nom de la defensa de la seva sobirania, amb l’establiment de la legislació necessària i d’un marc polític a nivell de la UE i amb la creació d’estructures de suport i les contínues inversions en investigació en aquest camp, s’ha preparat el terreny perquè a llarg termini es produeixi una transformació en l’àmbit de la defensa.
Els documents estratègics de la UE necessiten una revisió urgent, en particular l’Estratègia Europea de Seguretat, ja que s’han produït esdeveniments internacionals molt significatius des que es van redactar i, a més, el context internacional ha canviat substancialment des del 2003. També és necessària una revisió a fons de la Política Europea de Veïnatge, ja que l’estratègia no ha assolit els seus objectius, ni amb els veïns del sud ni amb els de l’est. Però per damunt de tot, la UE necessita, amb urgència, fer un ús efectiu i coherent de l’àmplia gama d’instruments i recursos de què ja disposa, des del Servei Europeu d’Acció Exterior i la seva xarxa de delegacions als instruments financers, per no esmentar les sancions. El tema de les relacions amb l’OTAN continua també sobre la taula.
Cal que els Estats membres donin nova vida a la cooperació en seguretat i defensa i reafirmin la rellevància de la UE com a actor global
Com a dada més positiva, es pot assenyalar que la recent nomenada Comissió Juncker i la nova Alta Representant/Vicepresidenta de la Comissió, la italiana Federica Mogherini, semblen estar més interessats en les polítiques de defensa i seguretat de la UE que els seus predecessors. Recentment, el president de la Comissió, Jean-Claude Juncker, ha reprès públicament la vella idea de crear un exèrcit comú europeu que contraresti l’amenaça russa i ha nomenat l’excomissari francès, Michel Barnier, assessor especial en Política de Seguretat i Defensa europea. Encara no se sap quin serà el contingut exacte de la seva proposta i si un tema tan polèmic com posar en comú i compartir recursos militars podrà trobar el suport de tots els Estats membres, en especial perquè augmentar les capacitats comportarà inevitablement la necessitat d’aportar més diners procedents dels pressupostos nacionals ja debilitats. No obstant això, alguns Estats membres ja han expressat unes tímides reaccions positives en relació amb aquesta idea. En tot cas, sobre això en breu en sabrem més, ja que la cimera de caps d’Estat i de Govern del juny estarà dedicada a temes de defensa. Cal esperar que els Estats membres decideixin donar nova vida a la cooperació en seguretat i defensa, ajudant així a reafirmar la rellevància de la Unió com a actor en el camp de la seguretat, no només a nivell global sinó també a les seves pròpies fronteres, una qüestió que avui és més actual que mai. Malgrat que la UE ha passat un període d’exasperació amb els anys de crisi i la seva confiança s’ha vist minvada, no hi ha alternatives reals a intensificar el nostre compromís exterior, ja que no hi ha cap altra sortida per enfrontar-nos a la inestabilitat que cada vegada tenim més a prop.
*Les opinions expressades en aquest article són les de l’autora i no reflecteixen les del Parlament Europeu
1. Thomas Renard, “The European Union: A New Security Actor?”. Disponible aquí (consultat el 21 de març de 2015)
Fotografia : European External Action Service / CC / Desaturada.
– Reunió del Consell d’Afers Exteriors de la UE, octubre 2014 –
© Generalitat de Catalunya