La economía basada en el pastoreo de ganado con fines personales y comerciales, el pastoralismo, se practica en el 43% de la superficie terrestre de África[1]. Se estima que aporta hasta el 44% del producto interior bruto (PIB) de los países africanos[2], con un valor comercial de 1.000 millones de dólares estadounidenses anuales, una cifra en crecimiento[3]. En África Oriental los pastores ocupan las tierras secas del este y el cuerno de África. Se trata de grandes espacios: sólo en Kenia, estas áreas representan el 89% de la superficie total de la tierra, con 16 millones de habitantes[4]. Por sí solo, el valor del comercio de ganado de las tierras de pastoreo de Kenia asciende a 1.130 millones de dólares y aporta el 28% de la carne que se consume en el país.
Aunque las tierras pastorales no se ven afectadas por conflictos armados, sí sufren estallidos esporádicos de violencia, que a menudo incluyen enfrentamientos con las comunidades. El carácter transfronterizo de estos enfrentamientos y el hecho de que muchos no se lleguen a denunciar añaden complejidad al reto que representan. De hecho, durante cerca de cinco décadas ininterrumpidas, las regiones áridas de Uganda, Sudán del Sur, Etiopía, Somalia y Kenia han sido escenarios de inestabilidad y violencia, impulsadas sobre todo por los siguientes factores: el crimen organizado transnacional, el cambio climático y la marginación. Por consiguiente, construir la paz requiere abordar estos problemas clave.
Las tierras pastorales suelen extenderse a ambos lados de las fronteras entre países; por ejemplo, el triángulo ilemi o el núcleo karamoja entre Uganda, Sudán del Sur, Etiopía y Kenia. Se trata de zonas en disputa con fronteras porosas que también sirven de puntos de entrada y salida de actividades criminales transnacionales de contrabando y tráfico de personas y mercancías. Para entender plenamente la presencia del crimen organizado transnacional[5] en África Oriental, el programa ENACT[6] desarrolló un índice de crimen organizado, una herramienta interactiva que evalúa el nivel de crimen organizado transnacional en cada condado, región y continente, de acuerdo con tres pilares clave: mercados criminales, actores criminales y resiliencia[7].
Aunque las tierras pastorales no se ven afectadas por conflictos armados, sí sufren estallidos de violencia; la proliferación de armas ligeras ha convertido estas zonas en una reserva de actividades delictivas
La proliferación de armas ligeras ha convertido estas zonas en una reserva de actividades delictivas, lo que ha transformado las prácticas culturales tradicionales: el robo convencional de ganado ha dado paso al cuatrerismo a manos del crimen organizado transnacional. Un buen ejemplo de ello son los numerosos incidentes violentos con robo de ganado en 2021 en Uganda, Sudán del Sur, Etiopía y Kenia, que han dejado decenas de muertos y daños en la propiedad[8]. Se estima que en 2019, en África Oriental y el cuerno de África, las armas de fuego adquiridas por civiles (tanto de forma lícita como ilícita) se acercaban a los 8 millones[9]. La mayoría de estas armas de fuego llegan a zonas pastorales a través del tráfico de grupos criminales y se emplean para robar ganado. Antaño, el robo de ganado solía llevar días, cuando no semanas. En la actualidad, gracias a la circulación masiva de armas de fuego ilícitas en las zonas ganaderas, los delincuentes pueden robar, transportar y vender ganado en los mercados de ultramar en menos de 24 horas.
El cambio climático ha intensificado enormemente los desastres naturales como la sequía o las hambrunas. En las zonas áridas llueve menos y, después de un período prolongado de sequía, la vegetación deja de crecer. Esto fuerza a los pastores a buscar fuentes de alimento para sí mismos y para su ganado en otras zonas, lo que a menudo desemboca en conflictos con otras comunidades. Las lluvias erráticas y prolongadas también dan lugar a desastres, como inundaciones y brotes de enfermedades como el tifus epidémico y la malaria.
Finalmente, la marginación continuada y la falta de intervenciones de los sucesivos gobiernos han dejado estas zonas en un estado de abandono tal que fuerza a las comunidades a salir adelante sin ayuda. La falta de medidas de descentralización de los recursos estatales –como la asignación de un presupuesto adecuado para programas socioeconómicos y el desarrollo de infraestructuras civiles como carreteras y presas– ha convertido a las tierras pastorales en “espacios sin gobierno”. En estos grandes espacios puede pasar cualquier cosa, quizás sin que los gobiernos sean siquiera conscientes de ello; o, más bien, sin que tengan capacidad de respuesta.
Es necesario replantear las estrategias para abordar la violencia crónica provocada por el crimen organizado transnacional, el cambio climático y la marginación
Estas dinámicas someten estas zonas a una violencia crónica. El crimen organizado transnacional, el cambio climático y la marginación son complejos de resolver, sobre todo cuando interaccionan entre sí. Si esta complejidad no la aborda nadie —ni siquiera aquel que ostenta el deber de hacerlo, el estado-nación—, las comunidades quedan en tierra de nadie y se ponen en jaque los esfuerzos de construcción de paz.
Como se ha mencionado, a menudo las sucesivas iniciativas de construcción de paz de actores estatales y no estatales no han sido sistemáticas, pese a la intensificación de los retos planteados por la violencia. Es necesario replantear las estrategias que puedan abordar la violencia estructural en estas áreas. El potencial socioeconómico de la zona es incuestionable, pero su consecución depende de una paz sostenible.
Intersección de violencias
En las tierras de pastoreo se da una intersección de violencia cultural, directa y estructural, tal y como las conceptualizó Johan Galtung[10]. La violencia cultural radica en las creencias sociales y los estereotipos predominantes dentro de los grupos étnicos, que se utilizan para legitimar la violencia entre ellos. Los grupos pastorales son un conglomerado de muchos grupos étnicos diferentes con culturas diferentes, como los pokot y samburu en Kenia, los toposa y nuer en Sudán del Sur, los daasanach y nyangatom en Etiopía y decenas de otros pueblos en distintos países de la región. Con frecuencia, las diferencias en las actitudes derivadas de sus creencias y sus respectivas prácticas habituales generan conflicto entre dichos grupos.
La violencia directa o física se manifiesta en formas de delitos como el robo, las peleas e, incluso, el homicidio. El alcance de la violencia física en las tierras pastorales es indiscutible: ha provocado la pérdida de muchas vidas y cabezas de ganado, además de daños a la propiedad.
Por otra parte, la coincidencia de la violencia directa y cultural ha desatado una escalada de violencia estructural en estas regiones, una violencia que está integrada en las estructuras de la sociedad y que con frecuencia permanece oculta. Esta desemboca directamente en injusticias sociales y una prolongada incapacidad para saciar las necesidades básicas de un pueblo, como la alimentación, la vivienda y la educación. Durante décadas de violencia, estas zonas han quedado abandonadas en un círculo vicioso de conflicto y pobreza y se ha complicado enormemente la construcción de paz.
¿Cómo pueden implantarse infraestructuras para la paz en las tierras pastorales que no son zonas en guerra, sino regiones asoladas por un conflicto violento constante?
Infraestructuras para la paz
Tal y como se describe a continuación, pese al escaso éxito, diversos actores han intentado reiteradamente progresar en la construcción de paz. Entonces, cabe preguntarse ¿cómo pueden implantarse infraestructuras para la paz en las tierras pastorales que no son zonas en guerra, sino más bien regiones asoladas por un conflicto violento constante?
Las infraestructuras para la paz consisten en una “red dinámica de estructuras, mecanismos, recursos, valores y habilidades interdependientes que, mediante el diálogo y la consulta, contribuyen a la prevención de conflictos y a la construcción de paz en una sociedad”[11]. El informe de la Organización Mundial de la Salud de 2002 sobre violencia y salud afirma que la violencia se puede prevenir, al igual que la salud pública previene enfermedades y dolencias[12]. El concepto de infraestructuras para la paz se basa en la premisa de que la paz, al igual que la asistencia sanitaria, requiere de estructuras institucionales que la respalden.
De esta forma, construir la paz en zonas propensas a conflictos esporádicos y a la compleja violencia directa, cultural y estructural requeriría de una planificación sólida. Esta planificación, tanto de los actores estatales como de los no estatales, debería desarrollarse en múltiples ámbitos, implicar a diferentes partes interesadas en el nivel local, nacional y regional y ser flexible para integrar métodos mixtos con enfoques tanto “duros” como “suaves”.
La garantía de la seguridad de los pueblos y el mantenimiento de la convivencia pacífica es una función primordial del Estado. Sin embargo, en estas áreas los estados han abordado la desescalada del conflicto con una perspectiva unilateral y una postura militarista dura. En este sentido, sus estrategias incluyen aislar las zonas en cuestión, instaurar toques de queda, mejorar la vigilancia policial e iniciar programas de desarme. Si bien el uso de la fuerza, a menudo excesiva, impone la paz de inmediato, estos planteamientos militaristas duros no han funcionado a largo plazo.
Los estados han abordado la desescalada del conflicto con una perspectiva unilateral y un planteamiento militarista duro que no ha funcionado a largo plazo
Los estados desconfían de las instituciones consuetudinarias tradicionales basadas en la autoridad de los dirigentes ancianos. En su lugar, como herramienta para supervisar la resolución de disputas, insisten en reforzar las estructuras administrativas locales del Estado, formadas por funcionarios gubernamentales. Se ha dado menos importancia a los enfoques más suaves, como los mecanismos de mitigación de disputas comunales y los programas de diálogo, que han recibido menos recursos y capacidad (pese a ser muy necesaria). Por lo tanto, en estas zonas la paz sostenible no ha pasado de ser un espejismo.
Un vistazo a la programación de construcción de paz indica que puede haber cerca de un centenar de iniciativas en las zonas pastorales, a cargo de actores alternativos al Estado, ya sean locales, regionales o internacionales. Entre estos actores se encuentran la Unión Africana y las comunidades económicas regionales como la Comunidad de África Oriental y la Autoridad Intergubernamental para el Desarrollo. También incluyen a otros colaboradores sectoriales de desarrollo que trabajan en programas dedicados a los medios de vida que abordan la agricultura, el comercio, el agua, el saneamiento y la higiene. Posiblemente, la mayoría del resto de actores pertenecen a la sociedad civil, incluidas las organizaciones no gubernamentales y las instituciones religiosas.
Todos estos actores protagonizan intervenciones programáticas y centradas en la comunidad implicando a mujeres, jóvenes, asociaciones de pastores (principalmente hombres) y líderes tradicionales. También se ha adoptado una programación innovadora de construcción de paz, como las prácticas deportivas intercomunitarias[13]. Asimismo, las mujeres han tenido un papel pionero como agentes de paz que instan a los hombres a no participar en la violencia[14].
Aunque algunos de estos enfoques innovadores han tenido un éxito notable, estas intervenciones programáticas a menudo no están integradas y adolecen de una perspectiva a corto plazo, lo que les impide ser sostenibles. La paz no se puede consolidar rápidamente y la mera presencia de muchos actores no comporta necesariamente que sea factible.
Emprender procesos de desarrollo sostenible estimulará el surgimiento de nuevos enfoques de construcción de paz en las zonas pastorales
Los actores deberían tener un papel crítico a la hora de hacer de puente entre el Estado (el responsable del poder político) y los pastores (los titulares de derechos). La brecha entre ambos actores es un espacio parcialmente vacío que, precisamente, se puede dedicar a un diálogo genuino de construcción de paz. Asimismo, la construcción de paz debería ir más allá del diálogo y la reconciliación entre comunidades para abordar los factores impulsores y facilitadores del conflicto. Por ejemplo, proteger a las comunidades de las consecuencias del cambio climático (asegurando la disponibilidad de agua y vegetación para los pastores incluso durante los períodos más secos) también es una forma de construir paz.
Los conflictos en entornos no bélicos van más allá de los marcos políticos y legislativos y condicionan los marcos de desarrollo y restauración. Superar las perspectivas securitarias convencionales y emprender procesos de desarrollo sostenible estimulará el surgimiento de nuevos enfoques de construcción de paz en las zonas pastorales. No obstante, deben ser cambios de perspectiva a largo plazo, sostenibles, y deben implicar tanto al Estado como a los pastores, lo cual exige que los estados tengan la voluntad política correspondiente. El foco principal tendría que estar en las comunidades, con la colaboración de otros actores para respaldar este “diálogo para la construcción de paz”, con una labor concertada. En todo caso, el pastoralismo es un fenómeno transfronterizo y cada estado lo aborda a su manera; lo más frecuente es que sus enfoques difieran y no desemboquen en una cooperación práctica entre los estados.
El marco político de la Unión Africana para el pastoralismo en África (2010)[15] representa uno de los principales documentos de referencia sobre cómo mejorar la economía pastoralista hasta niveles sin precedentes. Sin embargo, los retos inherentes a la violencia crónica y las complejidades tan arraigadas de la pobreza y el cambio climático son factores que lo dificultan. En comparación con la Resolución 1325 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas de 2000 (que es un instrumento localizado y utilizado por mujeres dedicadas a la construcción de paz de todo el mundo), el marco de políticas de reconstrucción y desarrollo postconflicto de la Unión Africana, pese a ser un instrumento más moderno y de alto nivel, no plantea derivadas para los esfuerzos de las mujeres en la construcción de paz[16]. Por consiguiente, la Unión Africana debería aplicar unos marcos que puedan incidir directamente en las realidades de la construcción de paz, especialmente en las zonas pastorales.
El reciente protocolo de la Autoridad Intergubernamental para el Desarrollo[17] sobre la libre circulación de personas y la trashumancia inauguró un nuevo marco regional que permitiría a los países de África Oriental cooperar y armonizar la creación de los pasajes más seguros para los pastores de la región. Habrá que ver si los estados miembros pueden desarrollar el correspondiente plan de acción con componentes de reducción de la violencia y construcción de paz y perspectivas de mitigación del cambio climático.
Finalmente, la delincuencia organizada, el conflicto y la violencia se entrelazan cada vez más y este nexo prospera en un contexto de falta de seguridad y acceso a la justicia y los servicios sociales[18]. Por lo tanto, es esencial incluir el crimen, el conflicto y la violencia en la agenda de construcción de paz, en lugar de considerarlos por separado como en las estrategias actuales centradas en imponer la ley y el orden. De nuevo, este deber corresponde a la principal autoridad responsable, que es el Estado.
[1] Pastoralism in Africa’s Drylands, Food and Agriculture Organization of the United Nations, 2018, p.13.
[2] Making visible the ‘invisible benefits’ of African pastoralism will spur national and pastoral economies both, International Livestock Research Institute, 2013.
[3] Catley, A.; Lind, J.; Scoones, I. Pastoralism and Development in Africa: Dynamic Change at the Margins, Routledge, 2013.
[4] Unlocking Potential of Arid and Semi Arid Lands of Kenya, United Nations Development Programme, 2018.
[5] La Convención de las Naciones Unidas contra la delincuencia organizada transnacional define el crimen organizado como un grupo estructurado y duradero de tres o más personas con la intención de cometer uno o más delitos graves en pos de un beneficio económico o material.
[6] ENACT es un programa financiado por la Unión Europea y destinado a fortalecer la respuesta de África ante el crimen organizado transnacional. Los responsables de su despliegue son el Institute for Security Studies, INTERPOL y la Global Initiative Against Transnational Organized Crime.
[7] Para más información sobre el índice de crimen organizado de ENACT, véase esta web interactiva.
[8] Daghar, M.; Okumu, W. Cattle rustling: a flourishing illicit market in East Africa, 2021.
[9] Weapons Compass Mapping Illicit Arms Flow in Africa, Small Arms Survey, 2019, p.33.
[10] Galtung, J. Peace by Peaceful Means, Peace and Conflict, Development and Civilization, International Peace Research Institute Oslo, Sage Publications, 1996, p. 70-114.
[11] Durante una reunión organizada por el PNUD en Naivasha, Kenia, en febrero de 2010, con representantes de gobiernos, partidos políticos, la sociedad civil y los equipos de país de Naciones Unidas en 14 países africanos, se acordó la definición de “infraestructuras para la paz”.
[12] World report on violence and health, WHO library cataloging-in-publication data, World Health Organization, 2002. Peace can be planned. Just like health, Open Democracy, 2011.
[13] A Practical Experience of a Peace-Building Program Targeting the Pastoralists Youth: Cross-Border Peace & Sports Programme For Youth Warriors. Sudan/Uganda/Kenya, PAX, 2009; Beyond Sport; The Contribution of Sport within the Process of Peace and Reconciliation, Sport and Dev, 2009.
[14] Jadiagala, G.M.; Mati, J.M. Conflict Management Mechanisms in Resource-Constrained African Communities, 2012.
[15] Policy Framework For Pastoralism In Africa: Securing, Protecting and Improving the Lives, Livelihoods and Rights of Pastoralist Communities, African Union, 2010.
[16] The African Union must recognise women’s role in peacebuilding, Institute for Security Studies, 2021.
[17] Protocol on Free Movement of Persons, Intergovernmental Authority on Development, 2020.
[18] Christian Altpeter. Building Peace at the Nexus of Organized Crime, Conflict and Violent Extremism, International Expert Forum on Twenty-First Century Peace-Building, The Folke Bernadotte Academy, 2015.
Fotografía
Las chicas africanas de Pokot salen del mercado de Amudat, Karamoja, llevando bolsas con comida. Uganda, África. Por Arjen de Ruiter (Shutterstock).