México ha sido uno de los frentes más violentos de la política prohibicionista global impulsada principalmente por los Estados Unidos de América. Desde finales de los años 1960 las autoridades nacionales recurrieron al empleo de las fuerzas armadas para destruir plantíos, primero en tres estados del norte (Durango, Chihuahua y Sinaloa), luego en el resto del país[1]. A lo largo de los años las medidas para hacer frente a las organizaciones del tráfico de drogas se endurecieron, al emplear todo el poder punitivo del Estado, mediante la criminalización de las actividades relacionadas con la siembra, producción y comercialización, el establecimiento de un régimen de excepción en materia penal, un derecho penal del enemigo y la utilización de soldados y marinos para enfrentar a las personas que se dedican a esas actividades ilícitas[2].
La manifestación más extrema de la política de drogas se dio a partir de diciembre de 2006 cuando el entonces presidente Felipe Calderón Hinojosa desplegó a miles de efectivos militares para enfrentar y debilitar organizaciones del narcotráfico, así como para recuperar el control estatal de los territorios. Esos grupos armados, para preservar sus negocios y expandirlos, recurrieron a las armas.
Datos oficiales reportan que, entre el 1 de enero del 2007 y el 31 de diciembre del 2020, efectivos de la Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA) sostuvieron 4.995 enfrentamientos en contra de “agresores civiles”.[3] Elementos de la Secretaría de Marina (SEMAR), en el periodo 2008 a 2020, participaron en 389,[4] mientras que integrantes de la ahora extinta Policía Federal y su sucesora la Guardia Nacional (que se integra principalmente de militares), han reportado que se enfrentaron en 1.751 ocasiones. La Guardia Nacional, desde su entrada en funcionamiento en julio de 2019 y hasta el 31 de diciembre de 2020, reportó 156 enfrentamientos.[5]
Desde la revolución mexicana (1910-1917/1920) no se había experimentado un escenario de violencia armada prolongada de estas dimensiones, coloquialmente al periodo en comento se le conoce como la “guerra contra las drogas”.
Mecanismos de protección de derechos humanos han evidenciado, de manera independiente, las afectaciones a los derechos humanos de la población civil en el marco de la guerra contra las drogas. Hicieron, por ejemplo, visibles las cifras intolerables de ejecuciones extrajudiciales[6], desapariciones forzadas[7] y torturas[8], cometidas tanto por servidores públicos, como por organizaciones criminales. Encontraron además que la situación por la que atraviesa México desbordaba los límites de un país que experimenta índices altos de criminalidad, se trataba de actos no esporádicos de victimización y concluyeron que era una crisis de violencia, de seguridad, de violaciones a derechos humanos y de impunidad.[9] La actual Alta Comisionada de Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Michelle Bachelet, en 2019[10] y su antecesor Zeid Ra’ad Al Hussein (2014-2018) en 2015[11] afirmaron, sin reconocer la existencia de un conflicto armado, que las cifras de muertes violentas eran impactantes y propias de un país en guerra. Ambos hicieron llamados a las autoridades de combatir la impunidad para evitar la repetición de los abusos.
La situación de violencia por la que atraviesa México, de acuerdo con el derecho internacional, solo se explica como un conflicto armado de carácter no internacional
Registros oficiales reportan que 93.212 personas se encuentran desaparecidas (a octubre de 2021)[12], y se han cometido más de 350.000 homicidios, de los que al menos el 58% se cometieron con armas de fuego[13]. A este respecto, la SEDENA ha reportado que en los enfrentamientos han fallecido 5.042 “presuntos delincuentes” y 42 víctimas “ajenas a los hechos”.[14] La SEMAR informó de la muerte de 510 presuntos delincuentes.[15] Por su parte, la Guardia Nacional ha reportado que en los enfrenamientos en los que ha participado han resultado 68 personas fallecidas (identificadas como agresores). [16]
Las autoridades de los tres niveles de gobierno (federal, estatal y municipal) han cometido atrocidades como parte de su estrategia de seguridad, mientras que las organizaciones criminales las han perpetrado como forma de infundir miedo y controlar regiones para asegurar el despliegue de sus negocios ilícitos. Sin embargo, ninguna institución nacional competente se ha dado a la tarea de esclarecer e investigar los supuestos enfrentamientos, ni las muertes que se han producido en o relacionados con ellos, ni mucho menos se han deslindado responsabilidades políticas, sociales, administrativas o penales en contra de los autores y cómplices de crímenes atroces.
Autoridades han defendido la idea de que tienen el deber de cumplir con la función de seguridad y que la violencia armada es resultado de las actividades delincuenciales, con lo cual han cancelado la posibilidad de caracterizar adecuadamente la situación y explorar alternativas para ponerle fin. Desde entonces, y cada vez con mayor intensidad, las políticas de seguridad han dependido de las fuerzas armadas, lo cual se ha expresado en que los enfrentamientos continúen.
La limitada caracterización de la violencia por la administración presidencial en turno
El presidente López Obrador ganó las elecciones de 2018 con un amplio respaldo social, después de haber prometido en campaña que su política de seguridad se diferenciaría de sus antecesores. Ya en sus funciones presidenciales, se ha referido a que las administraciones anteriores generaron violencia a partir de la autorización a las fuerzas armadas para enfrentar a organizaciones criminales y emplear la fuerza letal para abatir a sus líderes e integrantes.
En el documento rector de las políticas públicas del gobierno federal se reconoce que se trataba de una guerra, que privilegiaba el uso de la fuerza y tenía como objetivo central eliminar a los líderes de las organizaciones criminales[17], mientras que la actual administración decidió modificar el enfoque para atacar “[…] las raíces mismas del descontrol delictivo y de la pérdida de seguridad y que tenga como objetivo inmediato la reducción de los índices delictivos”[18]. En diversas ocasiones el presidente López Obrador, personalmente, reconoció que la estrategia de seguridad de las administraciones anteriores era de guerra[19], una estrategia irresponsable[20], en la que se perdieron muchas vidas civiles y de integrantes de las fuerzas armadas[21].
Las autoridades han cometido atrocidades como parte de su estrategia de seguridad, mientras que las organizaciones criminales las han perpetrado para infundir miedo y asegurar el despliegue de sus negocios ilícitos
Si bien se reconoció la existencia de un conflicto armado en las administraciones anteriores, en la práctica la política vigente no se ha modificado, por el contrario, las medidas militares para enfrentar y derrotar a las organizaciones criminales continúan.
La creciente militarización de la seguridad y de la administración pública
Paradójicamente, el gobierno federal de turno, por un lado, condena las estrategias pasadas, mientras que, por el otro, despliega miles de soldados para enfrentar a organizaciones criminales y militariza la fuerza policial del orden federal. A finales de 2018 el presidente López Obrador impulsó, y pocos meses después logró, la aprobación de una reforma constitucional para desaparecer la policía federal y crear una guardia nacional de naturaleza civil. En dicha reforma se autorizó transitoriamente la posibilidad de desplegar a las fuerzas armadas para desempeñar tareas de seguridad pública por cinco años (2019-2024), bajo la condición que esa participación fuera extraordinaria, regulada, fiscalizada, subordinada y complementaria[22].
En abierto incumplimiento a lo anterior, el presidente nombró a un militar en funciones como titular de dicha guardia nacional y la nutrió de efectivos militares. Al mismo tiempo incrementó el despliegue militar para tareas de seguridad, al grado que recientemente la Secretaría de la Defensa Nacional reporto que más de 300.000 efectivos militares desempeñan acciones al respecto en gran parte del territorio nacional[23].
Además, en contravención de la propia norma constitucional[24], ha extendido las atribuciones de las fuerzas armadas para desempeñar tareas que le corresponderían a autoridades civiles, como por ejemplo control migratorio, obra pública, salud, educación y política social. Recientemente se publicó un estudio en el que se detalla que, en los últimos años, las fuerzas armadas han asumido 246 tareas que le corresponden a autoridades civiles[25].
Conflicto armado en México
La situación de violencia por la que atraviesa el país, de acuerdo con el derecho internacional, solo se explica como un conflicto armado de carácter no internacional; es decir, el nivel de violencia armada y de organización de los grupos que se enfrentan, satisfacen los criterios previstos por el derecho internacional humanitario (DIH), el derecho de la guerra. Vimos anteriormente que el gobierno federal ha reconocido que durante las dos administraciones anteriores (2006-2018) México vivió una guerra, engañando la población de que la realidad actual es distinta. Pues tanto las fuerzas armadas como la guardia nacional continúan sosteniendo enfrentamientos armados con organizaciones criminales.
Las fuerzas armadas mexicanas, al igual que un número considerable de organizaciones criminales, reúnen el nivel de organización necesario para ser consideradas grupos armados conforme al DIH
En ese sentido estudios calificados en la materia[26] han encontrado que las fuerzas armadas mexicanas, al igual que un número considerable de organizaciones criminales, reúnen el nivel de organización necesario para ser consideradas grupos armados conforme al DIH; por su estructura de mando, la disciplina ejercida al interior, el control del territorio, el acceso a equipos y reclutas, la capacidad para sostener operaciones militares, entre otros.
Además, los enfrentamientos entre las fuerzas armadas mexicanas con dichos grupos armados, o entre estos, es de intensidad suficiente teniendo en cuenta su extensión en el territorio nacional, la duración de estos, el tipo de armas de alto calibre utilizados, las cifras de muertos, heridos y desplazados internos[27], los bienes civiles destruidos, entre otros.
Por todo lo anterior, podemos afirmar que el conflicto armado mexicano iniciado en diciembre de 2006 continúa. Sin embargo, la narrativa oficial insiste en que México atraviesa una situación compleja de seguridad, que sus fuerzas armadas hacen labores para hacer cumplir la ley, además que ya no se les da la orden de matar y desaparecer integrantes de la delincuencia organizada, a pesar que se siguen celebrando, como éxito de las operaciones militares, los abatimientos de líderes de organizaciones criminales[28]. Por lo tanto, las respuestas a los desafíos que se plantean para mitigar la violencia por los actores gubernamentales versan sobre la eficiencia de las políticas de seguridad y en ese sentido han reforzado la participación castrense en esas tareas, sin abordar ni las causas del conflicto, ni sus efectos en los derechos de las personas que no participan directamente en las hostilidades, incluida la población, los heridos, los enfermos, los combatientes que han depuesto las armas, las personas detenidas, periodistas defensores de derechos humanos, personal sanitario, entre otros.
Al reconocer que la situación de enfrentamientos armados entre organizaciones criminales y fuerzas de seguridad desde 2006 se trata de un conflicto armado puede traer aparejadas al menos tres ventajas. La primera, que ese reconocimiento sometería al personal armado al imperio de la ley, ya que tendrían que aplicar las reglas de uso de la fuerza contempladas por el DIH. Ello implicaría que soldados y marinos deban aplicar el principio de distinción entre civiles, bienes civiles de objetivos militares, lo cual en la actualidad no hacen. Además, los superiores jerárquicos estarían obligados a prevenir que las tropas bajo su autoridad dirijan ataques contra la población civil o en contra de quienes no participan directamente en las hostilidades, lo que se traduce además en cumplir con la obligación de tratar humanamente en todo momento a la población civil, personas detenidas, personal sanitario, periodistas, defensores de derechos humanos, quienes han depuesto las armas, heridos y enfermos.
Reconocer la situación de México como conflicto armado permitiría una mejor acción de los organismos internacionales humanitarios y una investigación de los crímenes de guerra
En segundo lugar, reconocer la situación como conflicto armado permitiría una mejor acción de los organismos internacionales humanitarios para atender adecuadamente a las víctimas del conflicto, como por ejemplo los cientos de miles personas internamente desplazados, que en la actualidad se encuentran en absoluto desamparo. En concreto, se podría desplegar de manera más ágil y eficiente el mandato del Comité Internacional de la Cruz Roja para situaciones de conflicto armado, así como de la Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios y el Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados, ambas agencias de la Organización de las Naciones Unidas.
En tercer lugar, los crímenes de guerra cometidos por las partes en conflicto, particularmente por agentes del Estado en los que las víctimas sean civiles o personas protegidas por el DIH, podrían ser investigados, procesados y sancionados por jurisdicciones nacionales de terceros países y por tribunales internacionales con competencia para ello, como la Corte Penal Internacional. No debemos olvidar que, tal como lo ha reconocido el Consejo de Seguridad en diversas ocasiones, la impunidad de crímenes atroces representa una amenaza para la paz y la seguridad regionales.
El conflicto armado por el que atraviesa el país es uno muy singular si se le compara con lo que ha ocurrido en el pasado, en el que las fuerzas armadas tradicionalmente se enfrentaban a grupos armados de izquierda con pretensiones políticamente explícitas, para lograr, por ejemplo un cambio de régimen o lo que llamaban la liberación nacional[29]. En la actualidad, lo que se observa es que grupos armados buscan controlar el territorio para continuar o expandir sus negocios sin aspirar, al menos abiertamente, a desempeñar cargos gubernamentales. Lo anterior es relevante porque, a pesar de lo que algunos puedan creer, el DIH no exige que para calificar una situación de violencia armada como conflicto, los grupos organizados que se enfrentan a las autoridades deban tener una motivación política.
Consideraciones finales
Estoy convencido que para lograr la paz en México primero se debe reconocer la existencia de un conflicto armado, no solo por las ventajas antes delineadas, sino porque ello implicaría modificar el paradigma militar de la seguridad, desmilitarizar las instituciones policiacas y depurar las corporaciones encargadas de hacer cumplir la ley de aquellos funcionarios responsables de haber cometido atrocidades. Lo anterior se fortalecería si se llevara a juicio a autores y cómplices que hubieren cometido abusos de derechos humanos, crímenes de lesa humanidad e infracciones graves del DIH, con lo que además se evitaría la repetición de estos.
En los últimos años han proliferado estudios que indican que el prohibicionismo internacional ha fracasado y que los objetivos que fueron trazados no se han alcanzado, ni se podrán lograr si se continúa con el enfoque punitivista y de seguridad. Se ha mostrado que las democracias que han regulado la siembra, producción, comercialización y consumo de sustancias, con enfoque de prevención de riesgos y daños en la salud de los consumidores, han disminuido la violencia alrededor del mercado de drogas y han generado ingresos fiscales para enfrentar, desde el sector salud, los consumos problemáticos de sustancias.
Los mexicanos hemos sido incapaces de detener la violencia armada pero la comunidad internacional tiene la responsabilidad de hacerlo. Todavía es tiempo de construir un proceso de paz con justicia
En ese contexto, México tendría que reformar la política de drogas para incorporar un régimen de regulación de cultivo, producción, distribución y comercialización de todas las sustancias que se producen, procesan y consumen en México, así como establecer un sistema de protección de salud para evitar riesgos y daños a consumidores, así como para atender adecuadamente a aquellos con consumos problemáticos.
Paralelamente se deberá establecer un programa nacional de desarme, particularmente de ciudadanos y de grupos delincuenciales, además de que para lograr su debilitamiento se debiera priorizar atacar las estructuras financieras de los negocios ilícitos y llevar a juicio a sus integrantes por los delitos contra los derechos de las personas (por ejemplo, asesinatos, secuestros, trata de personas, desapariciones, desplazamientos forzados de población).
La desmilitarización de la seguridad es un legítimo reclamo de la sociedad mexicana, que se ha organizado alrededor de un movimiento informal denominado Seguridad Sin Guerra[30], que pugna por el retorno de los militares y marinos a sus tareas constitucionales en tiempo de paz, el fortalecimiento de las policías civiles, la depuración de las fuerzas de seguridad de funcionarios que hubieren estado involucrados en abusos de derechos humanos y el establecimiento de una política de justicia de transición que permita llevara juicio a los responsables de los abusos, incluidos lo más altos responsables.
Los mexicanos hemos sido incapaces de detener la violencia armada que inició hace casi 15 años. Por la gravedad de las atrocidades cometidas en el marco de un conflicto armado de carácter no internacional y sobre todo ante la renuencia de las autoridades de proteger a la población civil, la comunidad internacional tiene la responsabilidad de hacerlo. Todavía es tiempo de construir un proceso de paz con justicia antes de que la incipiente democracia mexicana termine de deteriorarse.
[1] Amaya Ordorika Imaz, José Antonio Guevara Bermúdez y Olga Guzmán Vergara. El costo social de la contra las drogas en México: militarización y vulneración sistemática de los derechos humanos,Ed. Ubijus, Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos y Universidad Autónoma de Tlaxcala, Ciudad de México 2018, p. 38 y ss.
[2] Al respecto véase Eugenio Raúl Zaffaroni. El enemigo en el derecho penal, Ed. Coyoacán, Ciudad de México 2011.
[3] SEDENA, respuesta a solicitud de información con folio 0000700078821, 17 de febrero, 2021
[4] SEMAR, respuesta a solicitud de información con folio 0001300032021, 17 de febrero, 2021
[5] Guardia Nacional, respuesta a solicitud de información con folio 2800100021321, 17 de febrero, 2021
[6] A/HRC/26/36/Add.1
[7] A/HRC/19/58/Add.2, párr. 16, 17 y 76; CED/C/MEX/CO/1, párr. 10 y 27
[8] A/HRC/28/68/Add.3, párr. 23 y 32
[9] OEA/Ser.L/V/II, 31 de diciembre de 2015, párrafo 27, 11, 61, 63, 66, 105, 160, 192 a 214; CCPR/C/MEX/CO/6, párr. 22.
[10] Declaración del Alto Comisionado de la ONU para los Derechos Humanos, Michelle Bachelet, con motivo de su visita a México, 9 Abril 2019.
[11] Declaración del Alto Comisionado de la ONU para los Derechos Humanos, Zeid Ra’ad Al Hussein, con motivo de su visita a México.
[12] Cifras del Registro Nacional de Personas Desaparecidas y No Localizadas al 18 de octubre de 2021.
[13] 2006 a 2019
[14] SEDENA, respuesta a solicitud de información con folio 0000700078821, 17 de febrero, 2021.
[15] SEMAR, respuesta a solicitud de información con folio 0001300032021, 17 de febrero, 2021.
[16] Guardia Nacional, respuesta a solicitud de información con folio 2800100021321, 17 de febrero, 2021.
[17] Programa Nacional de Derechos Humanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 10 de diciembre de 2020.
[18] Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024, publicado en el Diario Oficial de la Federación 12 de julio de 2019.
[19] Versión estenográfica de la conferencia de prensa matutina del presidente Andrés Manuel López Obrador del 23 de octubre de 2019.
[20] Versión estenográfica de la conferencia de prensa matutina del presidente Andrés Manuel López Obrador, del 11 de diciembre de 2019.
[21] Versión estenográfica de la conferencia de prensa matutina del presidente Andrés Manuel López Obrador del 23 de octubre de 2019.
[22] Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de Guardia Nacional. Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 26 de marzo de 2019.
[23] Secretaría Defensa Nacional
[24] Artículo 129 Constitucional indica que en tiempo de paz las fuerzas armadas solo pueden desempeñar actividades propias de la disciplina militar.
[25] Inventario Nacional de lo Militarizado, CIDE, en Plataforma de Proyección de Datos Abiertos.
[26] Universitet Leiden-Grotius Centre for International Legal Studies. La situación de la violencia relacionada con las drogas en México de 2006-2017: ¿Es un conflicto armado no internacional?, Ed. Instituto Tecnológico de Estudios de Occidente (ITESO) y Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos (CMDPDH), México 2019; Chiara Radaelli. “Engaging with Drug Lords: Protecting Civilians in Colombia, Mexico and Honduras”, en The War Report. Armed Conflict in 2014, Ed. Oxford University Press, Oxford; Julie Lambin. “Mexico: Armed Gang Violence sliding into Armed Conflict?”,en The War Report. Armed Conflicts in 2017, Ed. Academy of International Humanitarian Law and Human Rights a Joint Center of the Graduate Institute of International and Development Studies and the Faculty of Law of the Geneva University, págs. 83-91 Para consultar véase. Véase tambiénAndreas Schedler. En la niebla de la guerra. Los ciudadanos ante la violencia criminal organizada, Ed. Centro de Investigación y Docencia Económicas, México 2015.
[27] Sobre el desplazamiento interno forzado en México por violencia generalizada, conflicto armado y/o violaciones de derechos humanos véanse estudios diversos de la CMDPDH: Informe 2017, Informe 2018, Entre la invisibilidad y el abandono. Asimismo, véase María Cristina Díaz Pérez y Raúl Romo Viramontes. La violencia como causa de desplazamiento interno forzado. Aproximaciones a su análisis en México, Ed. Secretaría de Gobernación-Consejo Nacional de Población-Fondo de Población de las Naciones Unidas, México 2019.
[28] El Ejército Mexicano afecta la estructura de las organizaciones delictivas de los Carteles del “Golfo” y “Pacífico”. Comunicado de la Secretaría de la Defensa Nacional del 24 de octubre de 2021.
[29] Así sucedió con los enfrentamientos del ejército mexicanos con las guerrillas de los años setenta o contra el Ejercito Zapatista de Liberación Nacional en 1994 en el estado de Chiapas.
Fotografía
Ciudad de México, México; 26 de septiembre de 2020: Madres de alumnos desaparecidos durante una manifestación para conmemorar el sexto aniversario de la desaparición de los 43 alumnos de Ayotzinapa. A cargo de GuillermoGphoto (Shutterstock).