Per la Pau / Por la Paz

Roy Isbister y Kloé Tricot O'Farrell

La aprobación del Tratado sobre el Comercio de Armas (TCA), el 2 de abril de 2013, constituye la culminación de casi 20 años de campañas de organizaciones no gubernamentales (ONG) en favor de la regulación del comercio internacional de armas convencionales. De este proceso se pueden extraer muchas lecciones. Mientras que algunas son evidentes, como la necesidad de generar credibilidad técnica y la importancia de formar alianzas, otras no lo son tanto. Este artículo pone de relieve algunas de estas lecciones para que sean tenidas en cuenta en el contexto del actual proceso de firma, ratificación e implementación, así como en otras campañas internacionales.

Primero y ante todo, frente a procesos largos y repletos de fracasos, contratiempos y decepciones, los promotores de las campañas no deben perder de vista lo que quieren conseguir. La campaña original propugnaba un "Código de conducta internacional sobre las transferencias de armas" y no logró apoyos porque se consideró que era excesivamente ambiciosa. Como respuesta, las ONG transformaron el concepto en una expresión de las obligaciones ya existentes de los Estados bajo el derecho internacional. Reformular el paquete inicial les permitió permanecer leales a los principios y a la lógica que lo motivaban al tiempo que captaban el interés de un número creciente de Estados y hacían posible que el proceso del TCA siguiera adelante.

Otro momento crítico fue el fracaso de la primera conferencia de negociación, la conferencia diplomática sobre el TCA de julio de 2012 (DipCon1), en la que debía aprobarse el borrador del texto del tratado (CRP.1). Las ONG habían advertido de los peligros de la "regla del consenso" que regía el proceso del TCA y otorgaba a cada uno de los Estados la potestad de bloquear el tratado. En este caso, la petición por parte de Estados Unidos de más tiempo para revisar el texto condenó a la DipCon1 al fracaso. Ello supuso, en ese momento, una gran decepción para las ONG. Sin embargo, aprovechando el impulso generado por la DipCon1, una serie de grupos de la sociedad civil presionaron antes y durante el siguiente Primer Comité de la Asamblea General de la ONU para que se aprobara una resolución que (1) dispusiera la celebración de otra conferencia diplomática (DipCon2) y (2) abordara las deficiencias de procedimiento de la DipCon1 (es decir, la regla del consenso y la ausencia de un mecanismo de seguimiento en caso de no llegar a un acuerdo). Una vez fijada la DipCon2 para marzo de 2013, las ONG trabajaron para fortalecer las disposiciones del CRP.1 y animaron al presidente designado para que utilizara el texto como base a partir de la cual construir cláusulas más fuertes en lugar de utilizarlo como punto de partida para posibles negociaciones a la baja. Visto en perspectiva, el resultado de la DipCon1 fue probablemente lo mejor que podía haber sucedido, ya que el texto propuesto al final de la DipCon2 era más potente que el CRP.1. Y, aunque la DipCon2 tampoco logró llegar al consenso, su texto final fue aprobado mediante votación en la Asamblea General la semana siguiente.

Segundo, las ONG han de identificarse y comprometerse con los Estados más favorables, trabajando con ellos para llevar adelante el proceso. La idea del TCA fue apoyada, inicialmente, por organizaciones de la sociedad civil y por varios Estados pequeños. Fue el anuncio de que el Reino Unido —como consecuencia de la fuerte presión de la sociedad civil— apoyaba la idea, en 2004, lo que dio un fuerte impulso a la campaña. Seguidamente, los Estados miembros de la Unión Europea, así como numerosos Estados de África y América Latina, decidieron también apoyarla. Ello llevó el proyecto a la ONU e hizo que estuviera en la agenda de la Asamblea General menos de dos años después.

Tercero, existen ventajas reales en tratar de alcanzar los objetivos de las campañas internacionales a través de la ONU, siempre que sea posible. En efecto, el proyecto del TCA ganó una enorme credibilidad y obtuvo un gran impulso una vez que llegó al ámbito de la ONU. A partir de ese momento, todos los actores clave estuvieron de acuerdo en que la ONU era el mejor foro para las negociaciones. La memoria de los procesos de Ottawa y Oslo y la conciencia de que la negociación fuera de la ONU podía ser una opción para el TCA en caso de que en la ONU se encallara, hizo que se centrara más la atención y ayudó a que las cosas siguieran adelante.

Ahora bien, es cierto que la lentitud de los procedimientos de la ONU frenó la aprobación del TCA. Cuando la resolución de la Asamblea General de 2009 sobre el TCA estableció una hoja de ruta para una conferencia de negociación en 2012, los Estados Unidos insistieron en que se incluyera la ya mencionada "regla del consenso". Las ONG y varios Gobiernos expresaron su preocupación de que ello paralizaría el proceso del TCA y/o produciría un resultado que situaría el Tratado en el mínimo común denominador, como ocurrió con la Conferencia de Desarme, pero fue en vano. Pese a que después se vio que estos temores habían sido algo exagerados, la regla del consenso era realmente un freno considerable para el progreso —había impedido que las DipCon llegaran a la aprobación de un tratado— y forzó a los Estados favorables a alcanzar compromisos con los Estados que habían mostrado poco interés en el tratado. Sin embargo, como se ha mencionado antes, el lenguaje de la resolución más reciente de la Asamblea General cambió las reglas del juego. Creó un mecanismo por el que, si la Conferencia no lograba aprobar el TCA por consenso, éste podía volver a la Asamblea General, en la que podía se aprobado por mayoría, que es exactamente lo que ocurrió el 2 de abril de 2013. Ello puede tener un efecto en futuras negociaciones en el sentido de que los Estados que traten de frustrar la voluntad de una aplastante mayoría ahora corren el riesgo de que su intransigencia sea castigada –mediante un cambio a un proceso basado en la aprobación por mayoría– en lugar de ser recompensada, como ha sucedido a menudo.

Finalmente, dar respuesta a los numerosos desafíos de una campaña internacional requiere una coalición de ONG amplia y bien organizada. En 2003, el lanzamiento de la Campaña Armas bajo Control en más de 100 países permitió que el proceso del TCA atrajera a un público mucho más amplio. Durante la campaña, que duró más de una década, la Coalición se convirtió en un motor del proceso, tanto fuera como dentro de la ONU. Pero trabajar con un gran número de socios exige también encontrar un delicado equilibrio. La Coalición precisaba una estructura de liderazgo relativamente simplificada y eficaz, capaz de tomar decisiones y servir de guía en entornos a veces tensos y rápidamente cambiantes y, al mismo tiempo, debía ser inclusiva y brindar a todos sus miembros oportunidades para que se comprometieran de modo significativo. Armas bajo Control tuvo que luchar constantemente por mantener este equilibrio, pero al final, a través de su experiencia compartida, pudo proveer apoyo analítico, legal y técnico eficiente y rápido a los Estados. Al mismo tiempo, gracias a su amplio compromiso, fue capaz de convocar y motivar a gente de todos los rincones del mundo y de contribuir, a través de la investigación y la incidencia ante los Gobiernos y de sus campañas públicas, a la creación de un tratado.