Per la Pau / Peace in Progress

Roy Isbister i Kloé Tricot O'Farrell

L'aprovació del Tractat de Comerç d'Armes (TCA), el 2 d'abril de 2013, constitueix la culminació de quasi 20 anys de campanyes d'organitzacions no governamentals (ONG) a favor de la regulació del comerç internacional d'armes convencionals. D'aquest procés se'n poden extreure moltes lliçons. Mentre que algunes d'elles són evidents, com la necessitat de generar credibilitat tècnica i la importància de formar aliances, altres no ho són tant. Aquest article posa de relleu algunes d'aquestes lliçons perquè siguin tingudes en compte en l'actual procés de firma, ratificació i implementació, així com en altres campanyes internacionals.

Primer de tot, davant de processos llargs i replens de fracassos, contratemps i decepcions, els promotors de campanyes no han de perdre de vista el que volen aconseguir. La campanya inicial propugnava un "Codi de conducta internacional sobre les transferències d'armes" i no va aconseguir prou suport perquè es va considerar excessivament ambiciosa. En resposta, les ONG van reformular-la en una expressió de les obligacions ja existents dels estats en virtut del dret internacional. Formular de nou el primer paquet els va permetre mantenir-se lleials als principis i a la lògica que el motivaven i a l'hora captar l'interès d'un nombre creixent d'estats i fer així possible que el procés del TCA seguís endavant.

Un altre moment crític va ser el fracàs de la primera conferència de negociació, la conferència diplomàtica sobre el TCA de juliol de 2012 (DipCon1), en la qual s'havia d'aprovar l'esborrany del text del tractat (CRP.1). Les ONG havien advertit dels perills de la "regla del consens" que regia el procés del TCA i atorgava a cada un dels estats la potestat de bloquejar-lo. En aquest cas, la petició per part dels Estats Units de més temps per revisar el text va condemnar la DipCon1 al fracàs. Això va suposar, en aquell moment, una gran decepció per a les ONG. Tanmateix, aprofitant l'impuls generat per la DipCon1, una sèrie de grups de la societat civil van fer pressió abans i durant el següent Primer Comitè de la Assemblea General de l'ONU perquè s'aprovés una resolució que (1) disposés la celebració d'una altra conferencia diplomàtica (DipCon2) i (2) abordés les deficiències de procediment de la DipCon1 (és a dir, la regla del consens i l'absència d'un mecanisme de seguiment en cas de no arribar a un acord). Un cop fixada la DipCon2 pel març de 2013, les ONG van treballar per enfortir les disposicions del CRP.1 i van animar el president designat perquè utilitzés aquest text com a base a partir de la qual construir clàusules més fortes en comptes d'utilitzar-lo com a punt de partida per eventuals negociacions a la baixa. Vist en perspectiva, el resultat de la DipCon1 va ser probablement el millor que podia haver passat, ja que el text proposat al final de la DipCon2 era més potent que el CRP.1. I, encara que la DipCon2 tampoc va aconseguir arribar al consens, el seu text final va ser aprovat mitjançant votació a l'Assemblea General la setmana següent.

Segon, les ONG s'han d'identificar i comprometre's amb els estats més favorables, treballant amb ells per dur el procés endavant. L'idea del TCA va tenir el suport, inicialment, per organitzacions de la societat civil i per diversos estats petits. Va ser l'anunci, l'any 2004, que el Regne Unit –com a conseqüència de la forta pressió de la societat civil – donava suport a l'idea, el que va donar un fort impuls a la campanya. A continuació, els Estats membres de la Unió Europea, així com nombrosos estats d'Àfrica i d'Amèrica Llatina, també van decidir donar-hi suport. Això va portar el projecte a l'ONU i va fer que s'inclogués a l'agenda de l'Assemblea General menys de dos anys després.

Tercer, existeixen avantatges reals en mirar d'aconseguir els objectius de les campanyes internacionals a través de l'ONU, sempre que sigui possible. Efectivament, el projecte del TCA va guanyar una enorme credibilitat i va obtenir un gran impuls un cop va arribar a l'àmbit de l'ONU.  A partir d'aquell moment, tots els actors clau van estar d'acord en què l'ONU era el millor fòrum per a les negociacions. La memòria dels processos d'Ottawa i Oslo i la consciència que la negociació fora de l'ONU podia ser una opció per al TCA en cas que s'encallés a l'ONU va fer que se centrés més l'atenció i va ajudar a que les coses seguissin cap endavant.

Ara bé, és cert que la lentitud dels procediments de l'ONU va frenar l'aprovació del TCA. Quan la resolució de l'Assemblea General de 2009 sobre el TCA va establir un full de ruta per a una conferència de negociació el 2012, els Estats Units van insistir en què s'inclogués la ja mencionada "regla del consens". Les ONG i diversos governs van expressar la seva preocupació que allò paralitzaria el procés del TCA i/o produiria un resultat que el situaria en el mínim comú denominador, com va passar a la Conferència de Desarmament, però en va. Malgrat que després es va veure que aquests temors havien estat exagerats, la regla del consens era realment un fre considerable per al progrés – va impedir que les DipCon arribessin a l'aprovació d'un tractat – i va forçar els estats favorables a assolir compromisos amb els estats que hi havien mostrat poc interès. Tanmateix, com ja s'ha mencionat, el llenguatge de la resolució més recent de l'Assemblea General va canviar les regles del joc. Va crear un mecanisme per el qual, si la Conferència no aconseguia aprovar el TCA per consens, es podia tornar a l'Assemblea General, on podia ser aprovat per majoria, que és exactament el que va passar el 2 d'abril de 2013. Això pot tenir efecte en futures negociacions en el sentit que els estats que tractin de frustrar la voluntat d'una aclaparadora majoria ara corren el risc que la seva intransigència sigui castigada –mitjançant un canvi a un procés basat en l'aprovació per majoria – en comptes de ser recompensada, com ha passat sovint.

Finalment, donar resposta als nombrosos reptes d'una campanya internacional requereix una coalició d'ONG extensa i ben organitzada. El 2003, el llançament de la campanya Armes sota Control en més de 100 països va permetre que el procés del TCA pogués atreure un públic molt més ampli. Durant la campanya, que va durar una dècada, la Coalició es va convertir en un motor de procés, tant fora com dins de l'ONU. Però treballar amb un gran nombre de socis exigeix també trobar un delicat equilibri. La Coalició necessitava un estructura de lideratge relativament simplificada i eficaç, capaç de prendre decisions i servir de guia en entorns a vegades tensos i ràpidament canviants i, al mateix temps, havia de ser inclusiva i brindar a tots els seus membres oportunitats perquè es comprometessin de manera significativa. Armes sota Control va haver de lluitar constantment per mantenir aquest equilibri, però al final, a través de la seva experiència compartida, va poder donar suport analític, jurídic i tècnic eficient i ràpid als estats. A l'hora, gràcies al seu ampli compromís, va ser capaç de convocar i motivar a gent de tots els racons del món i va contribuir, a través de la investigació i la incidència davant els governs i de les campanyes públiques a la creació d'un tractat.